С начала года Кремль поменял уже трех глав регионов, и в планах еще несколько отставок. "Власть" разбиралась, почему Москва так рьяно взялась за региональные кадры и как это связано с предстоящими президентскими выборами.
Впрочем, вице-премьер Дмитрий Козак, долгие годы занимавшийся региональной политикой, говорит, что "кадровая замена не является новым трендом в региональной политике.
Новым трендом в региональной политике является системная работа. Кто бы ни был губернатором, он должен развивать территории. А то, что люди меняются, это естественно".
На самом деле за последние 17 лет порядок формирования губернаторского корпуса менялся слишком часто, чтобы у центра была возможность вести сколько-нибудь упорядоченную кадровую политику. Впрочем, винить Москве некого — правила игры меняла она сама.
Когда в 2004 году были отменены выборы глав субъектов и введено их назначение, на смену региональным лидерам, привыкшим к политической самостоятельности хотя бы на уровне регионов, должны были прийти исполнители федеральной воли. Так и получилось. Однако во многих случаях неплохие управленцы, нашедшие себя потом на высоких постах в правительственных ведомствах и госкорпорациях, получив назначение в регион, не могли выстроить отношения с местными элитами и оказывались профанами в публичной политике.
Когда вернулись к выборам губернаторов, подыскивать приходилось не только управленцев, но и людей, способных выиграть выборы. При всей заданности этого процесса совсем уж не готового к публичной деятельности человека губернатором избрать сложно. Получился перекос в другую сторону: и среди тех, кто возглавил регионы с 2012 года, также оказались люди не слишком готовые к решению управленческих задач.
Баланс выстраивается сложно. Тем более что, судя по назначениям последних двух лет, федеральный центр сделал совершенно очевидную ставку на омоложение кадров. "Не будем же мы менять опытных в зрелом возрасте на еще более зрелый возраст,— говорит вице-премьер Дмитрий Козак.— Это хорошо, приходят энергичные молодые люди".
Даже с учетом выборов глав субъектов федерации совершенно очевиден тренд на то, что на эти должности приходят люди в лучшем случае не старше 45 лет.
Но весь вопрос в том, кто набирает новые кадры и откуда они приходят.
В 2016 году казалось, что начат массовый призыв в регионы силовиков, прошедших службу в ФСО и ФСБ. В Тульскую область пришел Алексей Дюмин, в Ярославскую — Дмитрий Миронов, в Калининградскую — Евгений Зиничев, в Кировскую — Игорь Васильев. Однако этот кадровый вектор в 2017 году продолжения не получил.
Напротив, назначения этого года говорят о том, что отличные шансы на карьерный рост в регионах есть у тех, кто работал с Владимиром Путиным в правительстве в 2008 году. Состоялось уже три таких назначения. Но снова нет гарантий того, что именно это направление кадровых поисков будет магистральным.
На самом деле смену региональных руководителей можно рассматривать сразу с трех точек зрения: вопросов федеральной политики в отношении регионов, обстоятельств предстоящей президентской кампании и взаимоотношений политических групп во власти.
Что вырастет
Вопрос о том, чего хочет Москва от региональных лидеров, не так прост, как может показаться на первый взгляд. Об оценке работы губернаторов в Кремле задумались после отмены в 2004 году прямых выборов глав регионов. Критерии предлагались самые разные: например, в 2005 году Дмитрий Козак, занимавший тогда пост полпреда в Южном федеральном округе, предложил оценивать работу губернаторов по степени зависимости региональных бюджетов от федеральных дотаций. В частности, он предложил разделить субъекты РФ на "доноров", "середняков" и "реципиентов" и вводить "кризисное управление" сроком на год в сверхдотационных регионах, которые финансируются из федерального бюджета более чем на 80%.
Однако в итоге был выбран менее сложный путь: работу глав регионов решено было оценивать исходя из динамики социально-экономических показателей развития регионов. В июне 2007 года был подписан указ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ", обязывающий губернаторов ежегодно отчитываться перед президентом о своей работе (отчеты должны представляться к 1 мая). В нем был перечень из 43 критериев оценки их деятельности (валовый региональный продукт, уровень безработицы, доля расходов консолидированного бюджета региона на финансирование услуг социальной сферы и т. п.). Позднее комиссия при президенте по вопросам совершенствования госуправления и правосудия разработала еще 39 показателей. 28 апреля 2008 года, незадолго до перехода на работу в правительство, Путин подписал указ, согласно которому главы регионов должны предоставлять свои доклады не президенту, а премьер-министру. А в 2009 году Белый дом принял постановления, которые вводили дополнительные показатели для оценки эффективности работы губернаторов. Тогда их было 239, но с каждым годом их количество увеличивалось. К 2012 году их количество приблизилось к 420.
Тогда же, в 2012 году, президент Владимир Путин подписал указ, который вводил 12 показателей для оценки губернаторской работы. Среди них — смертность, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, оценка населением деятельности региональных органов власти. Для изучения последнего критерия ФСО было поручено проводить закрытые опросы населения для включения в общий отчет. После обновления президентского указа "дополнительные" критерии скорректировало и правительство. Во исполнение указа президента было принято очередное постановление, которое также резко сократило количество показателей для оценки. Их стало также 12.
Впрочем, в Кремле с самого начала обещали губернаторам, что критерии "не будут использоваться как палка для того, чтобы снимать губернаторов".
"За экономику губернаторов не увольняют, увольняют за политику",— говорит политолог, бывший сотрудник управления президента по внутренней политике (УВП) Андрей Колядин.
В 2009-2010 году, когда Колядин работал в террблоке УВП, при принятии решения об отставке губернатора на критерии эффективности, по его словам, "мало обращали внимания". "Главным критерием была способность главы субъекта управлять внутриполитической средой региона, объединить или растерзать воюющие элиты и получить необходимый результат на выборах за нужных кандидатов или партии,— вспоминает Колядин.— При этом изрядная часть губернаторов пошла по самому простому пути — если главное у меня в регионе то, как голосуют на выборах, то сделаем это любым путем. Что нам стоит дом построить — нарисуем, будем жить..." Этот подход использовался, когда внутриполитическим блоком руководили и Владислав Сурков, и Вячеслав Володин.
Назначенный 5 октября 2016 года первым замглавы администрации президента Сергей Кириенко критерии оценки работы губернаторов решил пересмотреть. В приоритете — экономическая и электоральная ситуации в субъектах. По словам собеседника "Власти" в Кремле, "когда показателей больше — семь, девять, это уже не так точно и не так эффективно". На основании этих сведений регионы должны быть разделены на три группы: где необходима замена губернатора, где его можно оставить и где ситуация неочевидная. Оценкой экономической ситуации в регионах, по сведениям "Власти", будет заниматься соратница Кириенко еще по Нижнему Новгороду Ольга Аллилуева. Губернаторы в целом с сокращением количества оцениваемых показателей согласны. Глава Белгородской области Евгений Савченко на пресс-конференции 8 февраля заявил, что "если брать какой-то главный критерий, по которому рейтинги должны выстраиваться, то я думаю, что главным здесь должен быть опрос общественного мнения, отношение к качеству жизни, отношение к органам власти".
Господин консолидатор
Не менее важным требованием к губернатору является его возможность консолидировать регион ради выполнения федеральной задачи. Сделать это невозможно, если имеет место так называемый раскол элит.
Это словосочетание давно стало общим местом, которое якобы не требует пояснений. Как правило, им обозначают ситуацию в проблемных регионах — губернаторы из-за раскола теряют посты, а новичкам еще придется с ним столкнуться. Когда речь идет о противостоянии региональных элит без дальнейших пояснений, в чем оно заключается и чем чревато кроме увольнения губернаторов, возникает ощущение недосказанности: раскол становится популярным объяснением всех политических неудач у глав регионов. Значение термина стерлось до такой степени, что его уже можно не употреблять: в любой губернаторской беде виноват раскол элит.
"Любой бизнес, если он развивается, рано или поздно упирается во власть, хочет влиться в нее. Это дает доступ к бюджетным средствам, подрядам, к ограничению конкурентов. Решают эти задачи бизнесмены по-разному: сами идут в депутаты, проводят в депутатские собрания свои команды и так влияют на власть, кто-то идет более простым путем — находит представителя исполнительной власти и начинает с ним взаимодействовать разными способами, в том числе и коррупционными",— рассуждает Колядин. В качестве примера региона, где бизнес может получить абсолютно легальную поддержку от власти, он приводит Тюменскую область: "Там создаются государственно-частные партнерства, выдаются субсидии, все это есть на сайте регионального правительства, а значит, нет нужды заносить главе региона".
Противостояние бизнесменов между собой без очевидного вмешательства власти он считает конкуренцией, а не расколом, который может начаться только при участии власти, это силовой захват местного бизнеса, "разрушение уже сложившейся системы". Чаще всего их инициируют губернаторы-варяги.
Новый глава приходит и начинает смотреть на бизнес, ему же надо жить хорошо, а не только на официальную зарплату.
Кто-то заставляет делиться, внедрив в бизнес своего человека, кто-то хочет забрать все, второй вариант приводит к расколу и скандалам",— говорит Колядин. Он рассказывает, что после прихода на пост губернатора Самарской области бывшего главы Мордовии Николая Меркушкина в регионе стали закрываться предприятия, которые были конкурентами фирм, связанных с семьей губернатора и работающих в Мордовии. "Закрылся цементный завод, птицефабрики, все это теперь идет из соседней с Самарой республики",— заявляет экс-чиновник.
Бизнесмены в такой ситуации, по его словам, "начинают сражаться за место под солнцем". "Люди хотят его сохранить. Возможно, кто-то уже потерял бизнес в регионе, но сохранил средства. Начинается кампания, бизнесмены хотят ответить губернатору, который, по их мнению, поступил несправедливо. Они ищут публичные фигуры, которые могли бы такую кампанию по критике губернатора начать",— говорит эксперт.
Глава региона может выбрать два сценария — первый предполагает диалог с противниками, учет их мнений, прекращение атак на бизнес. "Это происходит в случае, если губернатор адекватный. В противном случае начинается силовое давление на противников, и это настоящий раскол. Обиженные элиты начинают действовать по-другому, искать союзников на федеральном уровне", пытаются показать центру, что губернатор не контролирует ситуацию в регионе, не справляется с ней. "Часто это происходит во время выборных кампаний, когда альтернативные губернаторским кандидаты выставляются либо как самовыдвиженцы, либо от думских партий, либо на праймериз "Единой России"",— указывает Колядин.
По словам политолога Евгения Минченко, "такое противостояние заканчивается падением рейтинга власти в целом — и партии власти, и губернатора, и в итоге президента".
Он указывает на пример глубокого раскола: теперь уже бывший губернатор Пермского края конфликтовал с влиятельным депутатом Госдумы Дмитрием Скривановым. "Скриванов хотел только, чтобы к его мнению в чем-то прислушивались, Басаргин в ответ стал давить",— вспоминает он. Эксперт, однако, полагает, что инициаторами раскола могут быть сами местные влиятельные группы. "В Иркутской области они "съели" уже не одного губернатора, они пробуют каждого новичка на прочность",— уверен политолог.
"У обеспеченных бизнесменов, особенно если они включены в политику, например избирались в заксобрания, есть свои сети сторонников. В случае противостояния с губернатором такой бизнесмен-депутат не задействует свои сети на выборах. В результате его сторонники сидят дома, а не голосуют за партию власти, как могли бы",— пояснил "Власти" один из высокопоставленных региональных единороссов.
Поэтому накануне кампании по выборам главы государства в 2018 году намерение администрации президента избавиться от губернаторов-"раскольников" не удивительно.
Андрей Колядин отмечает, что до отмены губернаторских выборов главы регионов старались не доходить до открытых конфликтов со всеми представителями бизнеса. "На предприятиях финансово-промышленных групп работали жители региона, все равно приходилось ориентироваться на их поддержку",— поясняет Колядин.
Раскол влияет не только на политику. По словам Колядина, ущемленные губернатором бизнесмены начинают регистрировать свои фирмы в других регионах, где такого давления нет: "Это бьет не сразу, но налоговая база падает, ситуация с бюджетом ухудшается".
Высокопоставленный региональный депутат, впрочем, не согласен с тем, что в России сейчас возможен раскол элит в классическом смысле, особенно на федеральном уровне. "Исходя из общей теории, где элита понимается как некий высший слой общества, организующий управление, у нас можно говорить о том, что и само понятие элит очень спорное",— говорит парламентарий. Он считает российскую элиту "искусственно сформированной и полностью опирающейся на гаранта своего статуса". "Раскол возможен только в случае прекращения статуса гаранта",— прогнозирует он.
На региональном уровне, по его мнению, противоречия могут существовать. "Но и в такой ситуации скорее стоит говорить не о конфликте элит, а о постоянном наличии контрэлит. Такая ситуация в текущем моменте не поощряется на федеральном уровне, и вся система госуправления направлена на подавление элитных противоречий и всячески содействует исключению политических, экономических, культурных, общественных игроков из участия в управлении территориями",— констатирует собеседник "Власти".
Наличие контрэлит он считает положительным фактором для региональной политики: "Это рождает интерес общества, появляются новые лидеры, формулируют новые цели, в итоге растет явка на выборы".
Последний фактор может оказаться самым существенным в преддверии президентских выборов. Впрочем, для того чтобы самое главное голосование прошло без эксцессов, федеральному центру нужны не контрэлиты, а полноценный контроль над регионами.